要留有一定的余地，还因指标值的设定具有政治导向作用，设置偏低的GDP增速，也有弱化“以GDP为纲”的考虑。

    节能减排等制约经济增长的约束性指标也受到关注。多位专家建议，在下一个五年规划中，有关资源环境等约束性指标应该进一步强化。

    按“十一五”规划纲要的要求，2006年至2010年底的五年间，全国单位GDP能源消耗需降低20%左右，此项指标为必须完成的约束性指标。这一指标的完成状况并不理想。

    2006年至2009年，全国单位GDP能耗累计降幅为15.60%，这意味着，2010年单位GDP能耗应比2009年再降5.2个百分点，这一降幅与2008年持平，高于“十一五”期间其余三年的降幅。但2010年上半年单位GDP能耗同比上升0.09%，完成目标压力很大。

    根据李善同的研究，经济增长与节能减排存在一定关系，如果经济增速按7.5%规划，节能减排目标是能够实现的；如果按现在的趋势前行，节能减排目标很难实现。考虑到关停并转难度加大，“十二五”设定这一目标时，应该更理性一点，真正用一些经济的办法，如通过推出环境税、碳税等手段，提高能源利用效率。

    但国家发改委能源所研究员姜克隽认为，考虑到“十二五”期间经济结构调整会很明显、“十一五”的节能政策的作用会更加明显，“十二五”期间可以再次提出一个20%的节能目标，“目标的设立应该是一个努力的方向，不妨偏严，实现起来有一定难度。否则，目标的意义不大。”

    他同时建议，“十二五”期间的节能目标也可以考虑引入能源总量控制方式，可以比较好地利用地方的政策，分解目标可以根据各地的预期进行。

    环境保护部环境规划院副院长王金南认为应该设置能源消费总量指标。虽然2009年全国单位GDP能耗降低了3.61%，但是，据国家统计局8月初步统计，2009年全国能源消费总量为30.66亿吨标准煤，比2008年增长5.2%，增幅上升1.3个百分点。单位GDP能耗指标，可以通过加快经济增长做大分母来实现降低，调结构作用不大，反而会使分子也增加，机制上有逆向调节作用。与其这样，不如明明白白拿出一个总量指标，进行增量控制。

    另外，能源消费总量也与二氧化碳减排相关。“不控制能源消费总量，二氧化碳排放就降不下来。”中国社科院研究员张卓元表示。

    中国政府已经宣布，到2020年中国单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%-45%，并作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。在主要污染物减排方面，“十一五”规划主要涉及二氧化硫和化学需氧量(COD)，“十二五”期间，主要污染物的种类将有所增加。

    王金南告诉本刊记者，环保部门的意见是，将造成空气污染的氮氧化物和引起水污染的氨氮纳入指标，减排量在5%-10%之间。

    此外，与“十一五”期间COD减排针对工业领域的点源污染不同，占据总量47%的农业面源污染也将考虑在内。

    王金南表示，目前污染物排放量远远高出允许排放量(环境容量)，减排将是长期任务。在具体手段上，除了具有体制优势的行政手段，还应更多使用排污收费、脱硫补贴、环境税、排污交易、生态补偿等经济手段。

    “虽然2009年、2010年政府工作报告中提到了这些手段，但迟迟没有很大进展，希望‘十二五’能有所突破。”王金南称。