在上海“十二五”规划（以下简称“规划”）中，上海市定位为“具有全球资源配置能力的国际经济、金融、贸易、航运中心，基本建成经济繁荣、社会和谐、环境优美的社会主义现代化国际大都市，具有较强国际竞争力的长三角世界级城市群”。其中，“四个中心”互为依托，如全球性国际航运中心，必然居于国际性经济区域辐射极和各类生产要素期货现货市场的融汇点之上，它必然同时又为国际经济、金融、贸易中心，“四个中心”，从统一整体来讲，就是通常所说的“世界城市”，而“具有全球资源配置能力”的定位，表明上海要成为全球性的世界城市，而非像多伦多、悉尼、汉城那样的区域性世界城市。

　　对于市内城区的功能分配，“规划”规定，浦东新区为“‘四个中心’的核心功能区”，同时，中心城区“要增强城市综合服务功能，提升现代化国际化水平，成为传承历史文脉、彰显城市魅力、发展服务经济的主要承载区”。如此功能分配，原因在于中心城区越来越成为上海对外营销的品牌鸡肋，在世界城市的营销中，没有具备应有的价值。

　　以旧黄浦区为例，行政区域狭小，土地供应高度紧张，可开发量相对较小，这些是浅层次的困境。还有两大深层次的发展瓶颈：其一，区级财政收支压力不断增大，2009年，徐汇区完成区级财政收入78.56亿元，黄浦远远落后，仅为55.85亿元，卢湾更低，为46.62亿元。其二，中心城区土地利用状况严重失调。旧黄浦、卢湾两区住宅用地过多，休闲服务功能太低，商业、办公用地过少，旧黄浦甲级商务楼数量不足1/3，楼宇供应呈现“散、小、旧”。虽然交通用地面积大，但利用效率太低。

　　世界城市的中心城区都扮演着城市发展的引领者角色，上海的中心城区却萎靡不振。因此，上海将黄浦、卢湾二区合并重组成新的大黄浦区，最突出的变化是，连线成片，淮海路、西藏路、南京路、外滩，包括新天地、江南智造、人民广场、豫园等地，北起苏州河，东临黄浦江，西南至打浦桥，东南至江边路、高雄路，形成中国目前规模最大、最为完整、最为高端、最为成熟的高级生产性服务业集聚功能区。大黄浦的增长区是旧卢湾的世博滨江，其重点是以“生态商务”导向的世博场区后续利用。

　　旧黄浦集聚度高的优势项目是金融业、房地产、租赁商业服务，卢湾的优势项目是金融业、租赁商业服务、卫生社会保障福利、房地产，即“强强联手”，“十一五”时期，黄浦苦心经营外滩金融集聚带建设，卢湾在淮海路、新天地等地形成了强势的楼宇经济。而黄浦的劣势项目“教育服务业”，则可为卢湾所弥补，即“优劣互补”，这种功能转型，形成了体系完整的高级生产性服务业集聚功能区，由此，不仅改变了中心老城区“鸡肋”地位，而且，“大黄浦”、“大浦东”成为上海并重的两张名片。