《土地管理法》修订案上报国务院 宅基地入市有望合法化

    集体土地入市：圈内圈外费思量

    赋予农村集体土地与城市土地平等的产权地位，理论上已有共识，但在修订《土地管理法》过程中仍顾虑重重，进步有限

    农村集体建设用地能否和城市土地一样入市交易？人们期待正在修订的《土地管理法》作出回答。然而，围绕这一问题，争议格外激烈，答案何时揭晓尚未可知。

    《土地管理法》早在1986年即颁布实施，2008年初启动了此轮第四次修订。国土资源部为此成立了修改起草组，于2009年5月形成修订案送审稿，计划在2009年内送人大常委会审议。由于各方观点并未达成共识，送人大审议的日程一再推迟。

    据悉，近期送审稿终于上报国务院法制办。如能通过，有望近期向社会公开征求意见。

    划定圈内圈外

    和《土地管理法》以往三次修订相比，此轮修法核心思想有所不同。前三次以耕地保护为核心，强化土地用途管制的审批权；这次则立足于解决集体土地的产权问题。核心的争议点，是在多大程度上给予农村集体土地与城市土地平等的产权地位。

    事实上，集体土地是否应该享有入市流转的自由，在理论界已有共识。

    中国的土地制度，长期以来一直划分为城市土地和农村集体土地二元结构。集体土地要入市交易，必须经过征地程序，变为国有土地之后才能实现。在征地过程中，农民只能获取有限补偿，农地成为国有土地后上市交易的丰厚收益，都与农村集体无缘，这便是土地矛盾日益尖锐的现实根源。

    无论是理论界还是决策层，都承认未来应建立城乡统一的土地市场。这一方向在中共十七届三中全会后得以确定：改革征地制度，建立城乡统一的建设用地市场，同地同价同权——正因为此，中共十七届三中全会对于集体土地产权的论述，被认为是打破土地二元结构的里程碑。

    但是，十七届三中全会的决定，与《土地管理法》“建设用地必须使用国有土地”的条文相悖。因此，《土地管理法》新一轮修订，很大程度上就是为了落实十七届三中全会的精神。

    不过，尽管十七届三中全会文件表态“应缩小征地范围”，但并未明确究竟缩小到什么程度。文件指出，在“城镇规划区范围外”的“非公益性建设项目”，农民可以“经批准占用的农村集体土地”参与开发经营；同时又为集体土地上市的路径提出了种种限定条件：一是将土地性质限定于集体建设用地，二是仅明确城镇规划圈之外的土地可流转，三是将建设项目的性质限定于“非公益”。

    这些限制性条件，为后来的争议埋下了种子。在最初提交的《土地管理法》修订草案中，确定的“非公益”集体用地流转范围，就是以城市规划圈为界，即规划圈内需要征地方能流转，规划圈外则无需征地。

    所谓“城市规划圈”，是各地的城市规划所确定的城市范围。对此，一些专家认为，划定“圈内”“圈外”并区别对待，进步意义不够，因为这仍意味着中国存在地方政府低价征地、高价卖地的两个市场。

    在很多学者看来，对相同主体适用不同法律并不公平。正因为存在这一根本性分歧，《土地管理法》修改草案的制定一波三折。

    有限改革

    理论共识和实践从来都有不可逾越的差距。修改草案之所以对集体土地入市范围作出种种限定，现实原因在于，中国快速城市化过程中，决策者对土地财政和征地拆迁仍必须给予一定的制度空间。

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