市府发展研究中心课题组

上海城市空间布局的调整，既包括工业生产主体向周边地区的扩散，也包括工业企业根据产业特点适当集中进行集约化生产。今后上海将重大项目和合资项目向“1＋3＋9”集中，即向浦东新区，漕河泾、 闵行和漕泾开发区以及9个市级工业区集中， 正是从城市总体规划和相关工业行业集聚出发，为上海工业的持续高效发展创造条件。

浦东新区、漕河泾、闵行属于国家级开发区，已经初步起到集中高新技术和重大项目的作用。按照上海市规划，漕泾开发区和9 个市级工业区是下世纪上海工业发展、体现上海经济实力和水平的主要区域，也是未来上海郊区新城的重要依托。

本研究主要着重于上海工业生产主体大规模转移的途径和相关的问题。一是如何加快工业向“9＋1”区域的集中，二是工业向郊区转移后，如何处理由此带来的相应问题及做好善后工作。

一、工业布局变化概况和“9＋1”区域工业现状

上海工业由市中心区向城市郊区扩散，是优化城市工业空间布局、调整城区产业结构的前提。从八十年代中期开始，上海工业布局调整加快，市中心区工业在全市工业的比重从1985年的71.6％下降到1997年的28.2％，郊区郊县区域内工业总产值份额相对上升（见表1），其中5个区（闵行、嘉定、宝山、金山、浦东新区）的工业占全市工业的54.4％。以上数字表明上海工业生产主体已经实现由市中心区向郊区郊县的转移。并且，这个转移过程还在继续进行之中。

过去十几年上海工业的布局调整，主要是通过郊区乡镇工业的高速增长、特大型工业企业的建设和发展、工业开发区的建设等方式实现的，也包括上海市中心区的部分工业搬迁。如1997年县乡镇村所属工业的占全市工业的33％，大众汽车、宝钢、石化等3 个特大型工业企业的销售额占全市工业的12％。而根据统计，1992—1998年，内环线内有713 户工业企业、891个工业生产点被调整疏散， 腾出的工业用地用于发展房地产和其他第三产业。市区工业企业不仅占全市工业的相对比例下降，其企业绝对数量减少，工业产值也有所缩小。

上海的工业布局调整主要通过增量引导和存量调整两方面来实现。前者是主要的，包括县乡镇村工业和国家重点工程的建设和发展。通过市区转移扩散的工业在九十年代后期占较小的部分。

为发展当地经济和解决农村工业分散的问题，1992年郊县开始在各自范围里辟建工业区，1994年和1995年市政府分别批准认定了9 个郊区市级工业区，引导工业项目向这些区域集中，由各县统一按照规划实施，尔后又批准在漕泾围海造地建设上海化学工业区，这就是所谓的“9＋1”区域。这10个工业区的规划面积合计171平方公里。这10 个工业区与正在编制中的上海城市规划相吻合，是未来上海郊区新城的有机组成部分。9个市级工业区，到1998年底已经建成17.18平方公里，当年完成工业总产值331亿元，约占全市工业的5％。经过几年的创业和发展，9 个市级工业区建设已初见成效；但就目前规模，对照它们在上海工业所占的比重可以看出，市级工业区尚未充分发挥其积聚作用。

二、向“9＋1”地区集中可能产生的问题及其解决措施

按照“市区体现上海的繁荣与繁华，郊区体现上海工业的实力与水平”的指导原则，上海工业生产主体向郊区转移，在6400平方公里范围内得到相对舒展的布局。同时，工业生产力在上海城市郊区按照规划形成行业和地域相对集中的工业布局，集约使用城市土地，有利于居民和职工的工作和生活的布局，为上海工业在下一世纪的持续发展创造条件，这是“9＋1”工业区的基本构思和出发点。

然而9个市级工业区进展相对缓慢，原因主要有以下几个方面：

一是时机上，九十年代前期外资投资相对集中，但当时市级工业区还未成气候，吸引外资不多。当1994—1995年确定市级工业区并开始开发建设后，先遇上国内取消和减少了部分对外资项目的优惠政策，后是亚洲金融危机，国内又出现了买方市场结构性过剩的格局，工业投资项目减少，工业区引资困难。近年新开工工业项目减少，势必影响市级工业区的发展。在市级工业区中，起步较早的开发程度就优于较晚的（参见表2）。

二是空间上，市级工业区为了满足城市的长远发展和考虑，选址要考虑现有基础和长远发展，一般分布接近郊区县区行政中心，同时也与市中心区保持一定的空间距离。而接近市区的一些乡镇所建立的工业区，大多分布在公路干线的出口处。在吸引项目的条件上，乡镇工业区往往得地利之先。比如318国道上的徐泾、 赵巷就比青浦工业区的引资条件好。同是市级工业区的莘庄、松江，由于交通和区位条件相对优越，其发展也快于其他工业区。

三是在工业土地的供求关系上，市级工业区和区县乡镇工业区的总规划面积分别171平方公里和385平方公里， 已开发面积有5782 公顷和8238公顷，在新建项目减少的情况下，由于工业土地阶段性供过于求，导致市级工业区的吸引力受到削弱。

四是在市场经济条件下，企业决策主要着眼于企业经济利益。只有足够的经济利益才可能动员企业在新项目选址时进入政府选定的区域。由于市郊土地的相对充裕，因此企业的挑选余地较大。一些区县乡镇工业区也有一定的规模和基础设施，同时土地批租价格低、条件相对优惠。引资的优惠政策与市级工业区相比也不逊色。这一点是市级工业区的建设不可能象以往工业区布局那样一呼百应的根本原因。

除以上各项因素外，我们认为目前的郊区行政区划偏小（现在上海郊区县有城镇196个，平均每个县区近20个）， 是工业分布分散的制度原因。乡镇作为一级基层政府，经济发展是其政绩考核的重要内容，乡镇还要为各项设施建设筹资。在目前郊区的产业结构条件下，吸引工业项目到本地是利益选择的结果。由于乡镇工业被开发区对工业投资的分流，造成郊区小工业区众多、乡镇企业遍地开花，这也是当前实施工业向“9＋1”地区集中的主要障碍。

上海的市级工业区发展主要取决于近期新建项目数量和它们集中到市级工业区的可能性。近期新建项目的数量又取决于外部环境和国内的宏观经济形势，以及上海对外引资的力度和效果。而集中到市级工业区则取决于政策的导向和工业区本身的优势。

为了促进工业向“9＋1”区域的适度集中，市政府可以采取的措施有：

1、明确引导投资向市级工业区集中的政策， 理清各方面的利益关系。

上海现有的9个市级工业区， 应根据全市工业布局规划和专业分工原则，通盘确定各个市级工业区的产业方向。每个产业允许有若干个对应工业区，每个工业区也可以保留若干个彼此相关的产业方向，以互相促进和留有挑选余地。同时，创造条件加快工业区滚动开发和逐步发展的条件。

2、控制工业用地的供应量，解决工业用地的供求关系。

上海郊区工业用地规划（包括市县两级）面积过多，是工业布局分散的根源。建议结合上海中心城区规划和新（县）城规划，在保护农业用地的原则下，有计划地合并乡镇，减少乡镇数量，并归并乡镇级工业区。同时重新审核认定乡镇级工业区，部分乡镇工业区暂缓发展或取消，集中到中心镇发展。从工业用地供给源头压缩供给总量，使工业用地的供求关系趋于平衡。

3、有重点地发展市级工业区。

明确各工业区的行业发展重点，结合工业集团的布点，每个工业区确定若干重点产业发展方向，对符合产业发展方向的项目，采取市财政返还税收的鼓励措施。对目前市级工业区进行一次筛选，“有所为有所不为”，重点开发建设。完善市级工业区的硬件建设，加快郊区交通干道建设。在工业区开发中成熟一个，建成一个。

4、开展工业土地的置换。

一方面，对市中心区计划迁移的工业企业，在房地产市场不很景气的情况下，由各区对有引入项目的企业用地，采取垫付土地置换费用，促进搬迁企业迁移到市级工业区。另一方面，鼓励各乡镇工业企业向工业区集中，采取措施将技术改造和更新改造项目适当集中到各县的工业区。本县区的乡镇企业搬迁进入市级工业区，由各乡镇政府以有偿收回土地，或按一定比例折合的方式加以补偿以降低这些企业的搬迁成本。工业区可采取允许迁入区内的工业企业将工业企业其上缴税收在一定年限里留在原纳税单位。

5、加强市级工业区的基础设施建设， 完善市郊高速干道系统和有轨交通系统，从根本上改善交通条件，以吸引企业和熟练工业劳动力到工业区。

6、鼓励多元投资和以土地使用权入股。可用企业、 投资方和工业开发区三家联合投资的办法，减少投资项目的即期费用，降低搬迁成本。

三、对生产主体转移的相关问题的思考

上海工业的生产主体向外转移，无疑给上海中心城区腾出了发展空间，为创造上海的繁荣繁华创造了条件。但也相应带来包括工业从业人员的转岗再就业和市区工业土地的再利用等问题。

由于国有工业占主体的特点，现有工业职工部分下岗问题就与工业生产主体迁出相关。随着上海工业生产主体向外转移和向“9＋1”区域集中，再就业的压力还会增加。囿于劳动力成本（和外加的交通费用问题），目前市级工业区的职工中，只有少量管理人员来自市区，多数是当地的新就业人员。新建项目也倾向于招用较高文化和较低年龄的员工。如果工业进一步向“9＋1”区域集中，市区的工业从业人员的转岗再就业压力可能更大。因此，对工业从业人员向都市型工业和社区服务分流要作出比较充分的准备。

上海市区经过十几年的改造，城市面貌已经发生了很大的变化。但城市中心区建筑密度过高、绿化面积偏小、生态环境不理想的问题依然存在，与上海国际大都市的目标尚有距离。设想对现有的工业用地，在工业生产主体转移后，除了保留都市型工业的生产用地外，还可以与改善城市生态环境结合，将部分工业用地改为城市公共绿地，以进一步改善城市环境景观。

上海工业向外转移，有减少城市中心区污染排放、改善城市环境的功能，但不是污染转移。市级工业区更要从一开始就十分注意环境保护和治理，防止污染扩散。

（上海招商网 摘编）