日前，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称《意见》），明确了在公共服务领域推广PPP模式（Public-Private Partnership，即政府与社会资本合作）的工作要求。

    4月21日，国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》；5月11日，国务院办公厅转发《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》之后；随后5月13日召开的国务院常务会议又针对在交通、环保、医疗、养老等领域推广PPP模式进行了详细部署。

    顶层设计已经在连续不断地发力。

    但是，从目前的实际落地情况看，全国各地公布试点的PPP项目进展参差不齐，仅有少部分签约。

    民生证券研究院近日发布的一份报告称，2014年9月之后，全国34个省市区地方政府推出了总额约1.6万亿元的PPP项目，但真正签约的约为2100亿元，仅占总额的1/8。

    由此，社会上难免出现PPP“上热下冷”的说法。

    专家表示，PPP项目一般都有比较长的谈判周期，有些项目前期谈判甚至长达3年，然后才能真正进入实际操作阶段。主抓PPP项目的财政部副部长史耀斌近日透露：“PPP项目如何实施和运营，只有充分评估以后，社会资本才会真正下定决心和政府合作，这需要一定时间。”据其介绍，一个PPP项目从开始立项到准备，需要6个月或者一年。

    固然，考虑到谈判周期，仅凭目前的签约率就得出“上热下冷”的结论失之客观。然而，相对于国家层面，地方政府和企业的行动的确迟缓得多，纵然各地磨刀霍霍，真正落地的寥寥无几，即使在湖南、四川等PPP项目推进较为强力的省份亦是如此。据报道，四川在去年12月的推介会上曾推介264个PPP项目，投资额2534亿元，签约率仅10%左右。

    在财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚看来，最关键的问题在于法律保障。

    在接受《中国产经新闻》记者采访时，赵全厚分析了PPP项目签约率低的原因：“在这些大型的公共基础设施领域，一直都是国有资本一家独大，而民间资本是几十年边缘化的发展起来的。所以相对分散化一些，更多地愿意往另外的行业走，会分流走。”

    考虑到资本的逐利本性，民间资本对公共服务项目的迟疑，无疑有自己的顾虑。

    “政府的公共定价机制一定要改善，必须公开透明，而且可以动态调整。比如地铁收费，价格调动，政府控制，如果政府没有一个可信的定价与价格调整机制，社会资本进来，它的现金流是有限的。”赵全厚说。

    那么，谁将会是与政府合作的社会资本主力军？赵全厚认为，可能更多的还是国有竞争性资本。“真正的民营资本相对来说是有限的。”

    一位地方官员对媒体提问的回答佐证了赵全厚的观点：“相对成熟的大项目都是央企或省级企业，而真正民营资本介入的都是些较小的项目，如污水处理项目。”

    环保、水务方面确实是公认的PPP项目集中的领域。那么问题来了，该类项目往往盈利率并不可观，因此政府会承诺给予财政补贴。“政府承诺给予补贴的项目，同样应当通过法律予以保障。”赵全厚强调。

    在此次《意见》强调的5大原则中，前三位就是依法合规、重诺履约、公开透明，显然，中央政策制定者已经注意到了此前PPP推广运用中遇到的难题。“现在正在加快这方面的立法。”赵全厚说。

    不过，在他看来，《意