中国两类开发区的比较
引 言
开发区作为一种社会经济现象，一般是指一个国家或地区为吸引外部生产要素、促进自身经济发展而划出一定范围并在其中实施特殊政策和管理手段的特定区域。开发区是随着商品经济的发展，随着国际贸易、科学技术与国际分工的发展，而逐渐形成起来和发展起来的，从世界范围来看，开发区一般可以分为自由港(含自由贸易区)、出口加工区、科学工业园区三大类型。20世纪中叶以来，世界范围相继出现了以出口加工区和科学工业园区为特征的两种新型的开发区形态。开发区在全球的蓬勃发展及其对社会经济产生的积极影响，越来越受到世人的关注和重视。近20多年来，在改革开放政策和新技术革命浪潮的推动下，中国陆续创建了经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、边境经济合作区、保税区等不同类型和不同层次的开发区。其中，仅就国家级的经济技术开发区和高新技术产业开发区来看，前者已有47个，后者则达53个，它们广泛分布于中国沿海和内陆地区的开放城市，在现代化建设中发挥着重要的作用，成为全国经济最为活跃的增长点。
经济技术开发区和高新技术产业开发区作为中国开发区的两种不同形态，它们交相辉映，在战略目标、发展模式、主体结构、整体功能、宏观政策、管理体制等方面，既有共性，也有异点。本文将以开发区的历史演进和现实发展为背景，以经济和产业结构的变革为主线，从整体上对中国两类国家级开发区进行多角度的比较研究，进而提出两类开发区未来创新的总体设想和发展模式。
一、中国两类开发区的发展历程
20世纪70年代末，中国开始转入以经济建设为中心的历史发展轨道，并实行改革开放的战略方针，从而推动经济特区在中国沿海的崛起。经济特区作为中国改革开放的先行试验区，它是实行特殊的经济政策、灵活的经济措施和特殊的经济管理体制的行政区域。继经济特区之后，在中国相继出现了两类新型的开发区：经济技术开发区(类似于出口加工区)和高新技术产业开发区(即科学工业园区)。
(一)经济技术开发区发展历程
经济技术开发区是在中国经济体制转型期间出现的一种通过采取特殊政策、营造优良环境，来吸引国外资金和技术、发展外向型经济的特定地域。中国的经济技术开发区继首批经济特区之后诞生，并随着改革开放的推进而逐步发展壮大。回顾中国经济技术开发区18年来的历程，大体上可以分为起步、成长、发展三个阶段。
1．起步(20世纪80年代)
1984年5月，为了推广经济特区取得的经验和成就，加快对外开放的步伐，以便大规模地利用国外资金、引进先进技术和管理经验，中国决定开放大连、天津、上海、广州等14个沿海港口城市和海南岛，扩大其权限，给予境外投资者以优惠待遇，并同时在这些开放的沿海港口城市兴办经济技术开发区，实行经济特区的某些特殊政策。根据这一决定，1984年9-12月，大连、秦皇岛、烟台、青岛、宁波、广州、湛江、天津、连云港、南通等10个经济技术开发区相继获国务院批准建立；1985年1月，福州经济技术开发区诞生；1986年8月，上海闵行、虹桥2个经济技术开发区兴起；1988年6月，上海漕河泾经济技术开发获准建立。到20世纪80年代末，上述14个国家级经济技术开发区，就其整体来说，开始不同程度地走上以发展现代工业、吸收利用外资、拓展外贸出口为主的道路。
2．成长(20世纪90年代)
20世纪90年代，随着沿海地区发展外向型经济战略的快速推进，特别是市场经济体制目标的确立和对外开放步伐的进一步加快，中国的经济技术开发区迅猛成长。尽管20世纪90年代初期全国一度出现各类“开发区热”，但是国家级的经济技术开发区却在清理、整顿中获得提高，并且快速成长。
1992年3—10月，国务院先后批准举办温州、营口、威海、福清融侨等4个经济技术开发区； 1993年4—5月，国务院又批准兴办东山、哈尔滨、长春、沈阳、杭州、芜湖、武汉、重庆、萧山、昆山、惠州大亚湾、广州南沙等12个经济技术开发区；1994年8月，北京、乌鲁木齐2个经济技术开发区获准建立。上述18个国家级经济技术开发区，多数都是贯彻以发展现代工业、吸收利用外资、拓展外贸出口为主的方针，少数另有特定目标，例如，建立现代创汇农业(山东经济技术开发区)、振兴侨乡经济(福清融桥经济技术开发区)、促进地区综合开发(惠州大亚湾经济技术开发区、广洲南沙经济技术开发区)等等。
3．发展(20—21世纪之交)
在人类文明跨入新千年之际，为了发挥科技创新的主导作用，加快中西部的经济发展，中国提出实施西部大开发战略。随着西部大开发战略的启动，中国的国家级经济技术开发区开始从沿海、沿江城市逐渐向内陆中心城市推进，并不断发展壮大。
实际上，为鼓励外商向中西部地区投资，国务院早在新世纪来临之前就已经决定，允许中西部各省、市、自治区在其省会或首府城市选择一个已经建成的开发区，申办国家级经济技术开发区。随即，2000年2月，国务院正式批准举办合肥、西安、郑州、成都、长沙、昆明、贵阳等7个国家级经济技术开发区；2000年4月，南昌、石河子2个国家级经济技术开发区获准兴建：2000年 7月，国务院批准设立呼和浩特、西宁2个国家级经济技术开发区；2001年5月南宁，6月太原、银川，9月拉萨等4个国家级经济技术开发区获国务院批准建立。上述15个国家级经济技术开发区，作为中西部建立起来的一种新型经济区，日渐成为中国内陆中心城市经济体制改革的“试验区”和对外开放的“窗口”，在启动西部大开发战略中无疑具有重要的地位和作用。
截止2001年底，中国国家级经济技术开发区已经达到47个。纵观将近18年的历程，不难发现，国家级经济技术开发区作为中国改革开放实践的缩影，明显地呈现了从沿海起步、向内陆滚动式推进的发展特征。
(二)高新技术产业开发区发展历程
以发展高新技术、开拓高新技术产业为目标的高新技术产业开发区，不仅是知识、技术和人才高度密集的特定的空间地域，而且是促进科技与经济结合的一种新的社会组织形式。
高新技术产业开发区在中国的兴起和发展，大体上经历了孕育、诞生、成长三个阶段。
1．孕育(1980—1985年)
20世纪80年代初期，在强调科学技术与经济建设紧密结合的社会背景下，特别是在遍及全国的对策研究和讨论的热潮中，有关专家和学者以美国“硅谷”经验为借鉴，提出了在中国创办科学工业园区的建议；与此同时，一批具有胆识和探索精神的科技人员相继走出科研院所和高等学校，不要国家财政拨款和人员编制，创办了各种以科技为后盾、市场为导向的科技企业，探索了科技成果商品化的道路，其中最有典型意义的是集结着大批科技企业的北京“中关村电子一条街”的崛起，它为兴办高新技术产业开发区奠定了重要的社会基础。
2．诞生(1985年—1990年)
从20世纪80年代中期开始，在经济、科技和教育体制改革浪潮的驱动下，许多省市相继准备筹办高新技术产业开发区。1988年5月，在“中关村电子一条街”的基础上，国务院批准建立了中国第一个国家级的高新技术产业开发区——北京市新技术产业开发试验区(根据1999年6月5日国务院《关于建设中关村科技园区有关问题的批复》，“北京市新技术产业开发试验区”正式改称“中关村科技园区”)，并给予18条优惠政策，从而奠定了中国高新技术产业开发区发展的基础；同年8月，以推动高新技术成果商品化、产业化和国际化为基本宗旨的“火炬计划”开始实施，高新技术产业开发区成为它的一个重要组成部分，从而拉开了在中国建设高新技术产业开发区的序幕。
3．成长(1990年开始)
进入20世纪90年代以来，高新技术产业开发区在深化改革、扩大开放的有利环境中获得快速发展。1991年3月，继北京市新技术产业开发试验区之后，国务院再批准建立了26个国家级高新技术产业开发区，并发布了第一个全国性的关于高新技术产业开发区的政策文件。1992年11月，国务院在已经批准建立的27个国家级高新技术产业开发区的基础上，又批准建立25个国家级高新技术产业开发区，从而使高新技术产业开发区分布在大陆除西藏、青海、宁夏以外的所有省份。1997年6月，在全国高新技术产业开发区蓬勃发展的基础上、为推动农业高新技术产业的发展，解决干旱、半干旱地区的农业发展问题，国务院批准在北方农业科技、教育实力最为密集的陕西杨凌建立了国家农业高新技术产业开发示范区。至此，中国国家级高新技术产业开发区已经达到53个。如果包括省市批准建立的园区在内，中国各级高新技术业开发区总数则已达到120个，从而在中国掀起了一股建设高新技术产业开发区的热潮。
二、两类开发区的共性分析
中国的经济技术开发区和高新技术产业开发区虽属两种不同类型的开发区，但是它们两者既然作为开发区就必然具有某些共同特性。从总体上看，两类开发区在启动背景、成型条件、生长轨迹、理论基础等方面，都存在着许多相同或相似之处。
(一)启动背景
中国两类开发区出现于20世纪80年代，它们是在国际、国内相同的历史背景下产生的。
1．国际背景
从世界范围来看，20世纪后半叶，随着世界经济贸易和科学技术的突飞猛进，全球经济一体化趋势和新技术革命潮流越来越强劲，以致成为推动当代人类社会发展的重要动因。为了顺应这种历史潮流和发展趋势，无论是经济发达国家还是发展中国家和地区，都竞相建立包括出口加工区和科学工业园区在内的各种类型的开发区，力争在世界经济舞台上占有一席之地。国际上这种通过建立开发区来发展区域经济和科技产业的举措，不仅对中国经济发展具有强烈的刺激和引导作用，而且为中国兴办两类开发区提供了可资借鉴的模本和经验。
2．国内背景
就国内背景来说，20世纪70年代末，中国开始迈进改革、开放和现代化建设的历史时期。面对全球经济飞速发展和世界新技术革命的严峻挑战，中国适时地抓住这一历史机遇，从1980年开始在东南沿海创办经济特区。
继深圳、珠海、厦门、汕头首批经济特区诞生之后，中国从1984年开始建立首批国家级经济技术开发区；1988年在北京建立了第一个国家级高新技术产业开发区。经济技术开发区、高新技术产业开发区与经济特区一样，它们作为中国改革开放进程中出现的新生事物，既是体制改革和政策创新的试验区与示范区，也是对外开放和引资引智的窗口和基地。
(二)成型条件
经济技术开发区和高新技术产业开发区作为利用资源开发促进经济发展的特殊区域，它们具有相同或相近的成型条件。一般地说，两类开发区的成型条件主要包括以下几个方面：
1．选择区址
选择合适的设区地址，是两类开发区启动时需要考虑和解决的重要问题。选址是否合适，不仅关系到开发区能否利用所在城市的优势，以较小的投入获取最大的效益，而且关系到开发区是否具备持续发展的潜力和条件。两类开发区的选址，首先需要考虑的是所在地区的资源、产业、交通、通讯以及周边的自然和人文环境等条件。此外需要考虑的是，国家发展战略的导向，对于两类开发区的选址都有比较大的影响。
2．制定政策
政策是影响开发区建设和发展的重要因素。政府的宏观政策在开发区的创建和发展中起着关键性作用。开发区的一系列优化的环境和条件，往往是依靠国家和地方的特殊政策创造的。特别是两类开发区在启动和成型过程中，在国家没有专项财政投入、尚未建立采购政策，也没有形成风险投资机制，市场经济体制极不完善的情况下，更加需要各种政策的引导、推动、扶持和协调。其中，制定有利于资金、技术、人才引进的政策更是关系到开发区成败的重要因素。
3．确定管理体制和运行机制
经济技术开发区和高新技术产业开发区都是在中国新旧体制转换过程中脱颖而出的新生事物，它们最初以市场为导向开始起步，继而再以建立市场经济体制为目标深化改革，因此，两类开发区都是在传统的体制背景下开辟一块体制创新的试验田，努力确立一种符合产业发展规律、协调市场经济与政府职能的并且具有高效性和灵活性的新的管理体制和运行机制。
4．营造投资环境
营造良好的投资环境是开发区的重要成型条件之一。开发区的投资环境作为影响资本投向、运营及其效益的一切外界条件的总和，它是自然、经济、科技、政治、社会、人文、生产、经营等因素构成的综合体。两类开发区投资环境不仅受着所在地区条件的制约，而且受到国家和世界各种条件及其变化的影响。开发区投资环境是投资者重点考虑的参考因素，投资环境的优劣往往成为资本投向的重要选择标准。从某种意义上可以说，外商对开发区投资环境的关切度，高于一般优惠政策。因此，开发区的投资环境需要随着投资活动的进行而不断地得到改进和完善。
此外，建立合理的产业结构、构筑完善的基础设施和其他配套的生产、生活设施等等，也是两类开发区都必须具备的重要成型条件。
(三)生长轨迹
从经济技术开发区和高新技术产业开发区在中国十几的发展历程中，可以看到两类开发区相同的生长轨迹：从政策扶持起步，通过各种基础建设，迈向全面创新和持续发展的道路。
1．政策扶持
政府的宏观政策对两类开发区的起步具有关键性作用。两类开发区都是通过形成与周边地区相比的政策落差和政策高台，构筑吸引外商投资和产业发展所需要的良好条件，从而为自身创造了巨大的生长空间。
2．基础建设
两类开发区起步之后，各种基础建设逐渐展开。开发区的基础建设包括硬件和软件两大部分。硬件建设主要是指推进基础设施建设和生活服务设施建设，以便为开发区创造良好的局部优化环境；软件建设主要是指建立适应市场经济与产业发展需要的管理体制和运行机制，建立并不断完善各类中介服务机构，形成高效的支撑服务体系和多层次的社会保障体系。
3．创新发展
随着中国改革开放和现代化建设步代的加快，特别是由于国家经济的全面开放和全球经济的激烈竞争，经济技术开发区和高新技术产业开发区都面临着新一轮的发展机遇和严峻挑战。因此，两类开发区需要在原有的基础上继续前进，从主要依靠政策扶持、基础建设转向依靠体制、机制、市场、服务、效率等因素构成的整体环境的创新发展，特别要突出制度创新、管理创新、技术创新和产业创新，加快实现两类开发区由“优惠型”向“素质型”转变。只有不断地增强自身的创新能力，两类开发区才能获取持续发展的动力和持续创新的优势。
(四)理论基础
经济技术开发区和高新技术产业开发区的建立和发展，一般都以区位理论、区域不平衡发展理论、区域经济生态理论、增长极理论、创新理论等等为支撑。
1．区域不平衡发展理论
该理论的核心观点认为，某一国家或地区不具备全面增长的资本和其他资源，平衡增长是不可能的。投资只能有选择地在若干部门或区域进行，其他部门或地区则通过利用这些部门或区域的投资带来的外部经济而逐步得到发展。经济技术开发区和高新技术产业开发区的建立和发展无疑与该理论相关，它们的建立和发展皆以中国各区域之间的经济资源不均质和经济发展程度不均衡为前提。从横向看，由于历史、地理、自然禀赋等原因，中国这一幅员辽阔的国家存在着区域经济资源的巨大差异，如东部与中西部的差异、南部与北部的差异、主要省份之间或不同地区之间的差异等等。从纵向看，中国的各个区域又存在着经济发展程度的极大差距，如发达区域与不发达区域的差距、先进地区与后进地区的差距等等。对于经济资源不均质和经济发展程度不均衡的地区，需要采取不同的发展战略。两类开发区的建立和发展，正是为了充分利用和发挥当地经济资源和经济水平的优势，使它们成为当地的经济增长极，促进和带动周围和相近区域的发展，进而在全国经济建设中起到示范和带头作用。
2．增长极理论
导源于区位理论和区域不平衡发展理论的增长极理论，与经济技术开发区和高新技术产业开发区的关系更为直接、更为密切。增长极理论的创立者、法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁认为，增长并非同时出现在所有的地方，它以不同的强度出现于一些增长点或增长极上，然后通过不同的渠道向外扩散，并对整个经济产生不同的最终影响。实际上，在区域经济发展过程中，每个产业和企业并非都以同样的速度增长，增长的势头往往首先集中于那些占据主导地位的产业和创新企业，然后波及到其他的产业和企业；从区域的空间来看，具有增长势头的产业和企业，也并非同时均匀分布在区内各个地方，而是相对集中于某些城镇中心，并使其首先发展起来，然后再向外扩散。这种集中了主导产业和创新企业并能带动区域经济发展的增长中心，就是区域经济的增长极。两类开发区作为区域经济的增长极，都是通过在特定的地域实行特殊政策和倾斜措施，以便形成良好的投资环境，吸引区域和国家内外的资金、技术和人才，聚集相关的企业集中地进行产业开发，并迅速带动区域经济增长。
3．创新理论
该理论的提出者、美籍奥地利经济学家熊彼特认为，“创新”是建立一种新的生产函数或供应函数，是在生产体系中引进一种生产要素和生产条件的组合。早期的创新理论主要是从微观层面入手，即从一个新产品开发的设想开始到其商业价值的实现过程，包括产品创新、工艺创新、组织创新、管理创新等一系列环节和过程。现代的创新理论是从宏观、中观和微观各个层面立体展开。诺贝尔经济学奖获得者西蒙认为，“创新是经济增长的动力”。江泽民主席指出：“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。”今天的中国已经确定以科技创新和体制创新作为推动国民经济结构战略性调整，推动经济持续发展和社会全面进步的强劲动力。无论是经济技术开发区，或者是高新技术产业开发区，它们都是在世界新技术革命和全球经济一体化的双重推动下，适应区域经济结构变动和生产力进步的创新需要而建立和发展起来的。显然，创新理论是两类开发区发展创新的主要理论支撑。
三、两类开发区的差异分析
经济技术开发区和高新技术产业开发区作为近20年来中国经济、科技和社会发展中生机勃勃的两支重要力量和新的增长点，虽然都是体制改革的试验区和对外开放的窗口，但是它们毕竟属于开发区的两种不同形态，在总体目标、区位依托、主体结构、整体功能、宏观政策、管理体制等诸多方面存在着差异。
(一)目标、依托
1．总体目标
经济技术开发区和高新技术产业开发区都是为了顺应国际经济、科技竞争潮流、适应国内改革开放和现代化建设的需要而创办的。在这种历史背景和原始动机的导引下，国家赋予两类开发区的总体目标除了发展经济这一共性外，还存在着各自的侧重和差异。
经济技术开发区作为中国对外开放整体战略的重要组成部分，其目的是，要在一定的区域内集中力量建设完善的基础设施，创造对外资有较强吸引力的“小环境”，较快地形成外商投资企业群体，引进技术和经营管理，推动科技进步，扩大出口创汇，使之逐步成为所在城市和地区发展对外经贸的重要窗口。
高新技术产业开发区作为科技与经济相结合的产物，其主要任务是，依靠中国的科技实力和工业基础，利用一切可能的外部条件，实行发展高新技术产业的优惠政策，通过改革开放，形成以社会主义市场经济体制为基本条件并与国际惯例和规范相衔接的局部优化环境，建立中国发展高新技术产业的基地，推动传统产业的改造和地方经济的发展，加速实现中国高新技术成果商品化、产业化和国际化，从根本上提高中国的综合国力和国际竞争能力。
简而言之，经济技术开发区的总体目标在于，通过营造有利于外商投资的良好环境，来吸引国外的资金、技术和设备，开拓国内外市场，扩大出口创汇，推动所在地区经济发展；高新技术产业开发区的总体目标在于，通过形成局部优化环境，来培育创新型企业，发展民族高新技术产业，并带动传统产业改造，以实现高新技术成果商品化、产业化和国际化，推动科技与经济的一体化发展。两类开发区总体目标的确立，往往与世界科技、经济发展趋势密切相关，例如，经济技术开发区是中国面对全球经济一体化浪潮所采取的战略选择；而高新技术产业开发区则是中国面对世界新技术革命挑战所采取的战略选择。
2．区位依托
两类开发区虽都建立在大中城市及其郊区，但是它们所依托的区位资源并不相同。
经济技术开发区为了吸引外资，降低投资者的成本，一般都比较重视地缘——地理资源优势，其区位选择主要考虑交通便捷、位置优越的沿海港口城市和内陆交通枢纽城市的市区或郊区。那里不仅能够为外商提供接近终端市场的商品加工和储存基地，节省运费、关税和其他费用，而且便于外商原材料、制成品的进出口和外籍人员的频繁进出，从而有利于经济技术开发区迅速走上以发展现代工业、吸收利用外资、拓展外贸出口为主的运行轨道。
高新技术产业开发区是培育和发展高新技术产业的基地，主要依托于智缘——智力资源优势，其区位选择首先考虑的是高等学校、科研机构和拥有雄厚科研实力的大型企业比较集中的地方。那里不仅智力资源密集，拥有大量优秀人才、先进科研成果、高精尖技术及其仪器装备，而且创新潜力雄劲，具有各种开发生产、加工、售销条件，从而有利于加快实现高新技术成果的商品化、产业化和国际化。
总之，经济技术开发区的区位选择侧重于交通状况、产业基础和市场空间等条件，高新技术产业开发区的区位选择侧重于智力密集、环境质量、信息资源、产业基础和创业氛围等条件。
(二)结构、功能
1．主体结构
开发区的主体是指区内具有决策、执行、咨询、监控等职能的管理机构和从事研发、生产、营销等活动的业务机构。具体而言，经济技术开发区和高新技术产业开发区的主体都包括着政府部门和工商企业两大部分。其中，政府对开发区的参与，一般是通过建立开发区领导小组和派出机构——开发区管理委员会来实现的，它在宏观和中观上为开发区的建设和发展创造了宽松的政策、法律和创业等环境，提供了先进的基础设施；企业作为技术创新的主体对市场需求的反应极其敏锐，成为开发区创新发展的核心。
从主体结构来看，两类开发区的差异主要表现在两个方面：第一、企业构成不同。经济技术开发区的企业大多是中外合资经营、中外合作经营、外商独资经营的生产性和出口加工型企业；高新技术产业开发区的企业主要是高新技术企业或民营科技企业。第二，主体构成不同。经济技术开发区的主体是政府派出机构和企业。高新技术产业开发区的主体除政府派出机构和企业外，还有高等学校和科研机构。高等学校和科研机构作为知识创新的主体，为高新技术产业开发区不断地提供着知识创新的成果、高新技术人才和创业者，成为园区企业技术创新的源泉。此外，高新技术产业开发区内建有各种企业孵化器，它们作为孵育创新企业的园地，不断向高新技术产业开发区输送管理规范化和产业规模化的企业，成为高新技术产业开发区的重要项目库源。
2．整体功能
就整体功能而言，中国的经济技术开发区和高新技术产业开发区自诞生以来，在由计划经济向市场经济转变的历史进程中发挥着重要的试验场作用，在实行对外开放的历史进程中发挥着重要的窗口和基地作用，在全国各地区共同发展的历史进程中发挥着重要的示范、辐射和带动作用。
但是，尽管如此，两类开发区在功能上还有各自的侧重和特点。具体地说，经济技术开发区作为一种主要以外部变量为动力的外生型城市新区，其功能侧重于创建良好的招商引资环境，以吸收外资为主、工业项目为主、出口创汇为主，发展高新技术和外向型经济，这也就是说，经济技术开发区既有促进外商投资的功能，进口加上的功能，也有开发高新技术的功能，还有采取保税措施发展国际保税业务的功能。
高新技术产业开发区作为一种以内部变量为推动力的内生型园区，其功能主要是集聚并开发智力资源、加速科技成果转化和科技创新、孵化高新技术企业、造就高新技术企业家、发展高新技术产业和培育知识经济。其中，集聚功能、孵化功能和辐射功能对于高新技术产业开发区来说显得特别突出，因为作为发展高新技术产业的基地，它既能集聚有助于产业生长发育的各种资源，例如集聚人才、企业、资本、成果和信息等等资源，同时也能孵化高新技术产品和企业，并向区外辐射，推动传统产业技术改造。两类开发区虽都具有改革试验场、开放窗口以及示范、带动等功能，但外引、外联却是经济技术开发区的强项，而集聚、孵化、辐射则是高新技术产业开发区具有的独特功能。
(三)宏观政策
从总体上看，经济技术开发区和高技术产业开发区实行的宏观政策，虽在基本原则和主要内容方面是一致的，但在政策出台背景、政策适用对象、政策优惠年限和范围等方面存在着一些差别。
1．出台背景
从出台背景来看，经济技术开发区的宏观政策最初出自1984年5月4日中共中央、国务院批转的“沿海部分城市座谈会纪要”(通称“13号文件”)。该文件指出，继首批经济特区之后，中国进一步开放的14个沿海港口城市，可以兴办经济技术开发区，并实行经济特区的某些特殊优惠政策。高新技术产业开发区的宏观政策最初导源于1988年5月10日国务院批复的“北京市新技术产业开发试验区暂行条例”(通称“18条”)，正式成型于1991年3月6日国务院批准的国家高新技术技术产业开发区和有关的政策规定(通称“12号文件”)。由此可见，高新技术产业开发区的宏观政策是继经济技术开发区宏观政策之后并以其为参照蓝本而制定的。
2．适用对象
从适用对象来看，经济技术开发区的宏观政策主要适用于外商投资企业，同时兼顾内资企业。也就是说，经济技术开发区的宏观政策主要针对的是中外合资经营、中外合作经营、外商独资经营的生产性和出口加工型企业。高新技术产业开发区的宏观政策大力扶植的是具有民营科技企业特征的高新技术企业以及由其群体构成的高新技术产业。
3．优惠年限和范围
从优惠年限和范围来看，经济技术开发区某些政策比高新技术产业开发区具有更大的宽松度，例如：
△经济技术开发区外商投资的生产性企业可减按15％的税率征收所得税，其中经营期在10年以上的可从开始获利的年度起享受所得税免3年、减3年，第7年开始按15％的税率”征收的优惠政策。高新技术产业开发区被认定的高新技术企业，从被认定之日起减按15％税率征收所得税；新办的高新技术企业从投产年度起2年内免征所得税，其中新办的中外合资经营的、经营期在10年以上的可从开始获利年度起头2年免征所得税。
△经济技术开发区外商投资企业不征建筑税，不购国家重点建设债券。而高新技术产业开发区内资办的高新技术企业，以自筹资金新建技术开发和生产经营用房，按国家产业政策确定征免建筑税(或投资方向调节税)；经当地政府批准，高新技术企业可以免购国家重点建设债券。
△经济技术开发区中外合资企业的中方投资者属于全民所有制企事业单位的，其贷款用于合营企业投资分得的利润，在按照合同规定归还贷款本息后，缴纳所得税。高新技术产业开发区高新技术企业的贷款，一律在征收所得税后归还。
△经济技术开发区可组织出口企业试办出口风险基金，基金可按企业的出口收购额或出口收益的一定比例在一定年限内提取，周转使用。有关部门可在高新技术产业开发区建立风险投资基金，用于风险较大的高新技术产品开发；条件比较好的高新技术产业开发区，可创办风险投资公司。
△在进出口政策方面，经济技术开发区通过出口退税等政策和设立出口加工区等手段大力鼓励出口，提高出口创汇能力。高新技术产业开发区立足国内市场，实施“科技兴贸战略”，在区内设立高新技术产品出口基地，推动高新技术产品进入国际市场。
(四)管理体制
开发区管理体制是指为进行有效的管理而采取的关于开发区组织机构设置形式及其管理权限和职能范围划分的制度。经济技术开发区和高新技术产业开发区的管理体制，可以认为是大同小异。
1．宏观管理
从宏观管理来看，两类开发区都是实行中央政府和省级政府“二级审批、二级管理”的制度。其中，国家级两类开发区设立的审批权都属于国务院，但归口管理部门不同。国家级经济技术开发区的设立是由当地省级政府报国务院审批，国务院授权国家对外经济贸易合作部进行宏观管理、区域调整和业务指导；国家级高新技术产业开发区的设立，亦由当地省政府报国务院审批，国务院授权国家科技部对其进行宏观管理、区域调整和业务指导，并实行“封闭式管理、开放式运行”，“总量控制、定期考核、优上劣下、分类指导”的动态管理模式。
2．中观管理
从中观管理来看，两类开发区都是由当地政府领导，省、市共建，其管理模式大体上可以分为三种：(1)政府主导管理型。开发区一般都建有以所在省、市领导人为核心的领导小组，对开发区重大问题进行决策和协调；同时，所在省、市政府在开发区设立管理委员会，作为所在省、市政府的派出机构，它被赋予市一级或部分省级经济管理权限，代表政府对开发区实行统一领导和管理。(2)企业运营管理型。开发区设立建设开发总公司，它作为经济实体被赋予一定的行政管理职能，负责对开发区进行运营管理。(3)政企合一管理型。开发区管委会与建设开发总公司实行两块牌子、一套人马，高层领导合二为一，主要职能机构合署办公。
上述三种中观管理体制，各有利弊。政府主导型应该引进市场机制，增强体制活力，为企业提供社会服务；企业运营型应该增加总公司的行政管理职能，强化其组织协调能力；政企合一型应该避免因过多依赖管委会的行政职能而导致总公司发展动力不足，难以适应市场经济要求。经济技术开发区和高新技术产业开发区对上述三种管理体制的采纳和应用并不完全相同：前者大多采用企业运营型或政企合一型，以利于运用经济杠杆进行经济技术开发区的建设，利于公司经济实力的增强；后者大多采用政府引导型，赋予高新技术产业开发区管理委员会规划、建设、土地、财政、工商、税务、项目审批、劳动人事、进出口业务等省、市级经济管理权限和部分行政管理职能。两类开发区通常都是根据各自的实际情况以及市场经济和国际惯例的要求来选择适宜类型的管理体制，并因各自所处现实环境和发展阶段不同而各有侧重。
3．微观管理
从微观管理来看，两类国家级开发区内都按照”小机构、大服务”，”小实体、大社会”的原则，设有各种职能管理机构、研发生产机构、经营业务机构、支撑服务机构以及各种相应的管理制度，其内容涉及企业、工商、税务、银行、海关、审计、会计、信贷、物资、商检、保险、司法、法律、外贸、专刊、人才、信息、咨询、房地产、劳务、市场等等方面。然而，两类开发区由于目标、功能不同，因而各种机构设置和相关制度确立也不相同。例如：经济技术开发区作为吸引外资、引进国外先进技术设备和管理经验、扩大出口创汇的基地，大多设有招商局、经济发展局、海关商检局、外商投资服务中心、国际货物分拨中心等机构，以及用工、营销、质量、成本、技术生产等制度；高新技术产业开发区作为依靠科技资源和工业基础、发展高新技术产业的基地，大多设有高新技术创业服务中心(企业孵化器)、大学科技园、留学人员创业园、民营科技园、风险投资公司、科技咨询中心等机构，以及高新技术企业认定、知识产权保护、技术创新、技术入股、科技人才聘任与考核等管理制度。
四、两类开发区的特征分析
在对两类开发区进行共性分析和异点分析之后，我们再来对它们进行特征分析。经济技术开发区和高新技术产业开发区作为开发区的两种不同形态，其特征分析不仅要着眼于开发区共同具有的基本特征，而且还要着眼于各自形态结构要素显示出来的整体发展特征。
(一)开发区的基本特征
所谓开发区，是指国家或地区为吸引外部生产要素、促进自身经济发展，而划出一定范围并在其中实施特殊政策和管理制度的特定区域。由此内涵和属性不难看出，开发区作为一种社会经济现象，一般都必须具有特定的区域、特殊的政策和特殊的管理等基本特征。
1．特定的区域
开发区在设立时一般都要划出一定的区域范围，与周边地区具有明确的“地理界限”，以便在该区域范围内营造局部优化的特殊环境，进行招商引资和产业开发活动。
2．特殊的政策
开发区为了吸引和借助国外的生产要素，并使之与国内的生产要素相结合，加快经济发展，必须向国外或区外投资者提供各种优惠政策，其中主要包括优惠的税收政策、外商投资政策以及诸如项目审批、人员出入境、企业管理等方面享有的某些较大的自主权，同时，还需要加强法制建设，制定相应的法规、条例，以保障外来投资者的经济利益。
3．特殊的管理
开发区的管理与开发区以外的其他地区的管理不同，它以突破旧体制、建立新体制为改革目标，实行一套有别于计划经济体制的市场经济体制以及与市场经济体制相配套的行政管理体制，其特点是建立精干、高效的行政管理机构，主要依靠经济手段，充分运用和发挥市场、法规、投资、税收、海关、土地等各种杠杆的调节作用，来推动经济发展。经济技术开发区和高新技术产业开发区作为开发区的两种形态，虽都具有特定区域范围、特殊政策和特殊管理等基本特征，但其具体表现会各有所异。
当然，随着中国改革、开放的全面展开，开发区政策的特殊性和管理体制的特殊性虽在逐步相对减弱，但同时随着改革的深化和开放的扩大，开发区亦在继续进行制度创新、体制创新和机制创新，从内涵上再造新的优势。
(二)两类开发区的发展特征
开发区的基本特征作为开发区的主要内涵和本质属性的标识，它决定了开发区在经济、社会发展中的地位和作用，并派生出两类开发区结构要素的整体发展特征，即从某一结构要素的运行状态来考察两类开发区形态构成要素的整体发展特征，例如：从区位要素的扩散来看两类开发区的空间演变特征，从制度要素的变迁来看两类开发区的时间演变特征，从企业要素的发展来看两类开发区的微观经济特征，从产业要素的选择来看两类开发区的宏观经济特征。
1．从区位扩散看两类开发区的空间演变特征
经济技术开发区和高新技术产业开发区在各自区位选择上要求的条件并不相同，前者侧重交通、产业和市场等因素，后者侧重智力资源、环境质量和创业氛围，但是，当两类开发区的区位一旦选定之后，它们各自的区位扩散却呈现一种从沿海起步、向内陆推进的空间演变特征。当然，起步的时间和推进的速度并不相同。
从起步的时间来看，两类开发区虽都起步于20世纪80年代，但经济技术开发区的建立要比高新技术产业开发区早4年，也就是说，首批10个国家级经济技术开发区建立于1984年，而第一个国家级高新技术产业开发区则诞生于1988年。20世纪80年代，中国出现了14个国家级经济技术开发区和1个国家级高新技术产业开发区，它们全都集中在东部沿海地区。
20世纪90年代，两类开发区伴随着中国新一轮改革开放脉膊的跳动，其区位空间开始从沿海地区向中、西部地区推进。从推进的起始时间、速度和幅度来看，高新技术产业开发区远远优于经济技术开发区。前者从1991年开始，在沿海地区新建16个的同时，就逐渐向内陆地区拓展，在中部建立6个，西部建立4个；1992年，沿海地区新建12个国家级高新技术产业开发区的同时，中、西部地区也分别新建8个和5个；到1997年西部地区又出现高新技术产业开发区1个。至此，国家级高新技术产业开发区总计53个，它们从东部经中部到西部，数量逐渐由多而少，分别为29个、14个和10个。从整体上看，这种布局比较均衡、合理，与其地区经济、社会发展的实力和水平基本相称。国家级经济技术开发区虽然起步时间比高新技术产业开发区早4年，但其推进的起始时间却比国家级高新技术产业开发区晚2年，从1993年才开始向内陆地区拓展，1993—1994年在中部地区新建4个，西部地区新建2个；到2000年，伴随中国西部大开发战略的启动，国家级经济技术开发区终于大幅度地从沿海地区迅速向内陆地区推进，在没立的11个国家级经济技术开发区中，中、西部分别为5个和6个。2001年，新建的4个国家级经济技术开发区，东、中部各1个，西部2个。至此，国家级经济技术开发区共计47个，它们的数量分布虽呈东、中西部逐减而中、西部相等之势(27：10：10)，但其地理布局的均衡度却略逊于高新技术产业开发区。
2．从制度变迁看两类开发区的时间演变特征
经济技术开发区与高新技术产业开发区的建立和发展，经历了制度变迁和体制转换的历史过程。制度经济学认为，获取潜在制度收益的方式有两种：一种是自上而下的强制性变迁方式，即中央政府依靠政策、法律、行政命令以及投资导向来组织和实施制度创新，并把这种行为逐级推行下去；另一种是自下而上的诱致性制度变迁方式，即地方政府或企业在现有的制度约束下，为实现利益最大化的制度安排和权利界定而自发组织和实施的制度创新。经济技术开发区和高新技术产业开发区分别体现了上述两种制度变迁方式。也就是说，两类开发区都是在20世纪80年代中国实行改革开放初期出现的，由于它们是在计划经济体制内开始进行的一种发挥商品经济和市场作用的局部尝试，必然受到整个大环境的制约，因此不得不通过两种变迁方式来组织和实施制度创新，推动两类开发区的创建：首批14个国家级经济技术开发区是在中央政府强有力的制度保障下，排除一切干扰，并通过中央政府对外经贸部门的主持和调控，于1984—1988年在沿海地区建立，可以说是一步到位；与此稍有不同，国家级高新技术产业开发区是在企业和地方政府推动下，以民营科技企业孕育和发展为基础，由中央政府决策并通过其科技部门的主持和调控，多次组织调查和反复论证，到1988年才开始在北京设立第一个国家级高新技术产业开发区。随即，继首建的两类国家级开发区之后出现的国家级经济技术开发区和国家级高新技术产业开发区，大多数都是采取自下而上或者自下而上与自上而下相结合的制度变迁方式来确定的。
20世纪90年代，中国处在新旧体制转换和制度创新的关键时期。深化改革、扩大开放成为中国社会发展的主旋律。两类开发区作为体制改革的先行区和制度创新的试验场，在中央政府的主导和调控下，以地方政府支撑兴办的省级开发区为基础，并从中选定一批条件较好的作为国家级开发区，率先确立并大力推行市场经济体制。与此同时，在中央政府强有力的制度保障和地方政府的参与配合下，两类国家级开发区的设立，开始从东部地区向中、西部地区拓展。而到世纪之交，国家级经济技术开发区从东部向中、西部地区拓展的幅度更大，推进的速度更快，充分显示了制度变迁与创新的活力和作用。
3．从企业发展看两类开发区的微观经济特征
企业作为开发区的微观主体，它是一种经营生产或流通业务、向社会提供产品或劳务的独立经济细胞，因而成为技术创新和产品更新的重要平台。由于发展目标不同，经济技术开发区和高新技术产业开发区的企业在性质，类型和体制上亦不完全相同。
从企业性质来看，随着“以公有制为主体、多种经济成份共同发展”方针的实施，非公有制经济开始成为中国社会主义市场经济的重要组成部分。两类开发区作为改革的先行区，自然应该成为实施这一方针、发展多种经济成份的试验场地。也就是说，公有制经济与非公有制经济在开发区同时存在并共同发展，从而形成一种包括国有经济、外资经济、中外合资合作经济、与港澳台合资合作经济、股份制经济和股份合作制经济、集体经济与个体、私人经济等等在内的混合经济格局。其中，经济技术开发区强调吸引外商外资，特别是吸引跨国公司和国外大公司投资，兴办规模较大的企业；而高新技术产业开发区则主要依靠自身的智力资源和创新能力，按照“自愿组合、自筹资金、自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的原则，兴办规模逐渐由小变大的民营科技企业和高新技术企业。
从企业类型来看，经济技术开发区的企业大体上包括中国内资企业(含国内独立经营企业、国内联合经营企业)、外商独资经营企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业等等类型；范围涉及生产性企业，非生产性企业，先进技术企业，从事机场、港口、码头、铁路、道路、电站等能源、交通建设的企业，从事农业、林业、牧业及经济不发达边境地区的企业。高新技术产业开发区企业的类型一般可以分为高等学校企业、科研院所企业、军工企业、民营科技企业、外资企业、孵化企业，以及它们彼此之间联合组建的企业等等；范围涉及电子信息、航空航天、光机电一体化、生物工程、新材料、新能源、环境保护、海洋工程、辐射技术、生物医学工程等等高新技术领域的企业。
从企业体制来看，经济技术开发区中的外资企业在引进、设立、管理、运行等方面都是按照国际惯例作，起步之初就建立了以法人治理结构为核心的现代公司管理体制，从而为经济技术开发区中的内资企业走向世界、开展国际化经营扫除了障碍。高新技术产业开发区中的民营科技企业，虽然目前还缺乏完备的现代法人治理结构，与国际规范化管理有一定差距，但它们与市场结合力强，具有灵活、高效的经营机制，善于抓住机遇、回避风险，在激烈的竞争中求得发展。
4．从产业选择看两类开发区的宏观经济特征
产业作为一种社会分工现象，它是从事同类物质生产或社会服务的、并具有投入和产出效益的经济群体。如果说开发区的“立区”要靠技术，那么开发区的“兴区”则要依靠产业。按照国际通用惯例，产业一般被划分为第一次产业、第二次产业和第三次产业，亦称第一产业、第二产业和第三产业。其中，第一产业以农业为主，包括林、牧、渔等行业；第二产业以工业为主，包括制造、采掘、建筑等行业；第三产业以服务业为主，包括交通运输、商业贸易、金融保险、信息咨询，以及科学、教育、文化、体育、卫生等行业。
经济技术开发区和高新技术产业开发区作为改革开放的先行试验区，其首要目标都是发展产业，振兴经济。根据一、二、三次产业分类方法，经济技术开发区包容着一、二、三次产业，高新技术产业开发区发展的高新技术产业作为知识、技术、智力、无形资产密集的产业群，很难简单地纳入一、二、三次产业的框架范畴。两类开发区的产业结构及其选择各有特色。—般认为，经济技术开发区是在大力引进外资和技术的基础上，形成以国际贸易为先导，以现代工业为主体，以商业、仓储、运输、建筑、农业为基础，以金融、信息、服务、修理、保险为辅助的产业结构。高新技术产业开发区作为培育和发展高新技术产业的基地，是在主要依靠国内科技资源，同时借用国际先进技术、资金和管理手段的基础上，形成以科技成果转化为先导，以民营科技企业为主体，以信息技术产业、生物技术产业、新材料技术产业、新能源技术产业为支柱，以海洋技术产业、空间技术产业为辅助，以金融、保险、咨询、服务业为支撑的产业结构。
近年来，在知识经济浪潮的推动下，由于宏观经济结构的战略性调整，两类开发区在产业结构上开始出现某些趋同现象：经济技术开发区在大力发展现代工业的同时，也在积极致力于高新技术产业发展；而部分高新技术产业开发区由于基础较差，其发展并未体现出高新技术产业的鲜明特征，特别是由于国家外经贸部和国家科技部开始推行“科技兴贸”的战略和行动计划，因此，高新技术产业开发区的产业发展亦在积极选择出口导向，日前全国已经认定第一批国家高新技术产业开发区高新技术产品出口基地共16家，旨在提高高新技术产品的国际竞争力、国际市场占有率和出口创汇能力。
五、两类开发区的未来发展分析
20世纪80年代起步的中国国家级的经济技术开发区和高新技术产业开发区，经过十几年的建设和发展，现已成为中国极具活力的经济增长极和绚丽耀眼的社会亮点。进入21世纪，随着经济全球化、信息化和市场化进程的加快，诞生于“有计划的商品经济”特殊历史背景下的两类开发区，在市场经济体制框架日趋完善、市场运行机制日渐成熟、以及应对WTO挑战等现实变革中，面临着“增创新优势、更上一层楼”的严峻考验。新世纪、新形势要求两类开发区在未来的发展中具有更大的突破和创新。
(一)现实起点
经济技术开发区和高新技术产业开发区自20世纪80年代建立至今，已从星星之火形成燎原之势，对中国经济和社会的发展产生了深刻的影响。这种燎原之势和深刻影响的客观态势，必然成为两类开发区未来创新发展的现实起点。
1．规模与布局
从1984年国务院正式批准建立第一个国家级大连经济技术开发区到2001年为止，中国已经设立国家级经济技术开发区共计47个，其中东部沿海地区27个，中部地区和西部地区各10个。与此相应，从1988年国务院正式批准建立第一个国家级北京新技术产业开发试验区至今，中国总共建立国家级高新技术产业开发区53个，其中沿海地区29个，中部地区14个，西部地区10个。
2．主要经济指标
据对43个国家级经济技术开发区的统计，2000年各项主要经济指标实现全面增长，国内生产总值、工业产值、税收收入、进出口和吸收外商投资增幅均高于全国及所在地区的增长水平。其中，国内生产总值186．38亿元，比1999年增长26．72％；完成工业增加值1322．16亿元；实现工业总产值4710．30元，同比增长26．29％；税收收入295．52亿元，同比增长20．40％；进出口总额317．63亿美元，同比增长38．95％(出口163．38亿美元，进口154．27亿额，同比增长30．48％和49．21％)；全年新批准设立外商投资企业1376家，合同外资金额88．91亿美元，实际利用外资金额46．58亿美元，比1999年增长35．29％和9．29％。国务院2000年新批准的11家中西部地区国家级经济技术开发区各项主要经济指标大幅度增长，国内生产总值、工业产值、税收、出口和实际利用外资金额同比增幅高达40．57％、34．69％、66．04％、71．07％和38．98％，对中西部地区经济发展起到积极有效的促进作用。
2000年中国53个国家级高新技术产业开发区总体发展比较平稳，保持着平衡发展的态势。据对高新技术产业开发区内20796家企业的统计，2000年年末从业人员251万人；实现技工贸总收入9209亿元，工业总产值7942亿元，实现利税1057亿元，出口创汇185．8亿美元，分别是1991年初创时的105倍、112倍、89倍、103倍，十年平均以超过60％的速度增长。
上述重要经济指标显示，两类开发区不仅已经成为中国经济发展中的重要组成部分，而且已经成为最具活力的经济增长点和拉动经济增长的重要力量。
3．存在问题
近十几年来，两类开发区虽已取得历史性进展，在中国的改革、开放和现代化建设中发挥了先行、试验、窗口、辐射、示范、带动等作用，但是，两类开发区的建设和发展还任重道远。当前，两类开发区除要进一步解决和完善诸如管理体制、运行机制、投资环境等共性问题外，还要研究和解决各自存在的突出问题，例如，经济技术开发区应该提高吸收外商投资的比例。
质量、培养高素质的优秀人才、提升产业的科技含量，高新技术产业开发区应该拓展多元化的投融资渠道、突出产业发展特色、强化科技创新孵育体系、培育企业核心竞争能力等等。面对新的形势，两类开发区存在的这些问题都亟待研究和解决。
(二)创新思路
创新是经济增长的动力。两类开发区的建立和发展，是在全球经济一体化和新技术革命的双重推动下，区域经济结构调整和社会生产力变革的需要，同时也是中国对外开放和经济、科教体制改革中的重要创举。目前，经过十几年的奋斗，两类开发区基本上完成了初创阶段的历史使命，从而为进入未来发展创新阶段奠定了良好的基础。
1．总体设想
在新的形势下，随着中国改革、开放和现代化建设步伐的加快，随着社会主义市场经济运行机制日趋完善和中国加入世贸组织，国家级经济技术开发区应以科技创新、体制创新为动力，充分发挥现有的体制优势，率先形成符合国际通行规则的运行机制，同时要以运行机制的转换和体制创新再造自身发展的新优势。
在新的形势下，国家级高新技术产业开发区应继续坚持以市场为导向，以营造环境为重点，以技术创新和制度创新为保证，以发展高新技术产业为主要任务，深入实施科教兴国和可持续发展战略，积极促进科技、经济、社会协调发展，推动产业结构优化升级，努力提高国际竞争力，加快实现新时期国民经济和社会发展的目标。
就总体而言，两类开发区应积极遵循“并存共荣，因势整合，突出重点，择优扶持，强化特色”的原则，不断发展创新。这里，并存共荣是基本前提，因势整合是战略策略，突出重点是宏观政策，择优扶持是管理方法，强化特色是发展方向。在新的形势下，两类开发区要努力加强自身建设，同时要在现有基础上再造新优势，更上一层楼。
2．实现转变
在新形势下，国家级经济技术开发区要继续贯彻国务院确立的“以工业项目为主，吸收外资为主，出口为主，致力于高新技术”的发展方针，大力推进体制创新，建立国际通行的管理机制，再创自身发展的新优势。为此，国家级经济技术开发区需要实现五个转变：(1)由带头发展向带动发展的转变；(2)从着力引进外资向着力引进先进技术和管理的转变；(3)从偏重进向注重消化吸收创新的转变；(4)从注重政策优势向依靠综合环境优势的转变；(5)从注重规模效益向注重质量效益的转变。
与此相应，国家级高新技术产业开发区在完成过去十年初创阶段“一次创业”的基础上，要积极开展“二次创业”。为此，国家级高新技术产业开发区也需要实现五个转变：(1)从注重招商引资和优惠政策的外延式发展向主要依靠科技创新的内涵式发展转变；(2)从注重硬环境建设向注重优化配置科技资源和提供优质服务的软环境转变；(3)努力实现产品以国内市场为主向大力开拓国际市场转变；(4)推动产业发展规模由小而分散向集中优势发展特色产业和主导产业转变；(5)从逐步的、积累式改革向建立适应社会主义市场经济要求和高技术发展规律的新体制、新机制转变。
两类开发区各自需要实现的上述五个转变，内容虽各有侧重，但其基点和思路是一致的。也就是说，面对新世纪国际经济、科技日趋激烈的竞争带来的新的挑战和机遇，特别是伴随加入世贸组织以后中国出现的全方位、宽领域、多层次的对外开放的新形势和新格局，两类开发区需要加快从依靠政策扶持为主转向依靠发挥自身优势为主，从依靠政策优势转向依靠综合环境优势，充分运用自我发展和自我创新的能力，重新获得新的动力，加快中国高新技术产业和国民经济的发展。
(三)发展模式
进入21世纪，中国的经济技术开发区和高新技术产业开发区面临着新的机遇和挑战。为了抓住机遇，迎接挑战，推进两类开发区的改革和建设，从未来的前景来看，两类开发区大体上存在着以下三种可供选择的发展模式：并行发展、择优发展、合一发展。
1．并行发展
所谓并行发展，是指两类开发区在新的形势下，不仅彼此同时存在，而且各自独立发展，不断创新创业。这种模式形成的前提是，两类开发区的建设和发展都比较正常，它们不但能够经受激烈竞争的考验，同时还能通过相互竞争求得共同发展。中国目前已经建立的47个国家级经济技术开发区和53个国家级高技术产业开发区，一般都同时分布在省会、自治区首府、直辖市和其他开放城市。它们彼此并行发展，竞相成为所在地区和整个国家经济增长的积极推动力量。
2．择优发展
所谓择优发展，是指两类开发区在国际国内经济、科技和市场的激烈竞争环境中，顺应自然法则，适者生存，优者发展，劣者淘汰。这种模式出现的前提是，一个国家或其一个地区、一个城市同时存在的两类开发区，它们相互差距较大，发展极不平衡，其中差者发展的潜力有限，并且前景不佳。在这种情况下，与其让两者缓慢发展、艰难度日，同时耗费有限的资源却又不能同时产生良好的效益，还不如将有限的资源集中投向两者之中基本条件和发展态势较好的那类开发区，为其构筑快速发展的台阶；至于另一类条件较差的开发区，可不必再行投入，随其自生自灭。
3．合一发展
所谓合一发展，是指两类开发区面对激烈的竞争，为了扬长避短，优势互补，实行合二为一。这种模式产生的前提是，两类开发区在发展导向、目标选择、产业结构、政策与管理等方面，出现趋同或雷同现象；或者它们因资源有限而发展均不理想。为了整合资源，突现特色，两类开发区可以进行归并，实现优势互补，在更高的起点上为新的开发区加速发展提供体制和运行机制方面的动力和保障。这种模式在中国并不罕见。早在1998年12月，广州经济技术开发区与广州高新技术产业开发区，经广州市政府报请国家有关部门同意，就已经合署办公，实行一个机构、两块牌子的管理体制；2001年12月，哈尔滨经济技术开发区和哈尔滨高新技术产业开发区，在隔路相望，各自经历十年的竞争发展历程后，正式合二为一，这是哈尔滨市政府为了整合资源、优化环境、应对入世挑战、加速经济发展而作出的一个重大决策。
上述三种可供选择的发展模式，作为中国两类开发区未来发展前景的预设方案，具有深厚的客观基础。它们不仅是中国两类开发区历史进程的缩影，而且是中国两类开发区现实图景的折射。总之，它们是中国两类开发区历史与现实连续发展的必然结果。对于两类开发区来说，究竟采取哪种发展模式，需要根据开发区及其所在省市的实际状况来进行选择，其目的都在于推动两类开发区“增创新优势，更上一层楼”，不断强化持续创新创业的能力，加速地区和国家经济发展的步伐。
结束语
经济技术开发区和高新技术产业开发区是分布在中国沿海、沿江、沿边和内陆城市的新型开放经济区和科技产业基地，它们是改革开放以来中国政府进行超常规发展探索与尝试的两种极为活跃的组织形式，也是近10多年来中国经济、科技和社会发展中生机勃勃的两支重要力量和新的增长点。这两类开发区的兴建和发展壮大，为中国制定实施科教兴国、可持续发展等跨世纪发展战略提供着有益的经验和启示。
经济技术开发区和高新技术产业开发区虽然都是对外开放的外向型经济和科技产业开发区，但它们在建区目标设置、区域结构与功能、政策环境、管理体制以及发展特征等方面却有各自的异同点及交汇点。开展经济技术开发区和高新技术产业开发区的比较研究，对它们的历史演变、共性异点、发展创新及其在中国社会超常规发展中的新角色进行系统的分析和探索，不仅具有科学意义，而且具有现实意义。
中国已经规划了新世纪的发展蓝图。作为改革开放政策试验场所和经济发展新增长点的两类开发区，在新的世纪面临着新的机遇、新的挑战和更加严峻的考验。两类开发区“增创新优势，更上一层楼”，已经成为中国政府和整个社会密切关注的焦点之一。本项研究只是作为这种对比分析和比较研究的一个起点和开端。两类开发区不断发展着的创新创业实践，期待着未来在这方面出现更多更新的研究和探索。
